沉寂三十年的曙光？淡海新市鎮二期的真實面貌
最近，如果你有在關心北台灣的房地產，你一定會注意到一個地方：淡海新市鎮二期。這個沉寂了快三十年的地方，似乎終於迎來了它的春天。
地主們陸續收到了通知，政府也開始頻繁地召開說明會。媒體上，充滿了各種樂觀的報導，房地產廣告也頻繁以此做為議題。
市場的反應最直接。雖然近年來成屋交易量萎縮，但二期一區的土地交易卻特別熱絡，價格和成交量都在漲。許多投資客開始進場卡位。
而且，這次政府提出的願景，也確實比以前宏大得多。十幾年前，這裡的規劃還只是蓋些房子，紓解台北的居住壓力，當時叫做「淡海蔚鎮」。但現在，目標完全不同了，這裡的藍圖，變成了一座更有產值的「淡海科學城」。根據官方簡報，會有130公頃的土地，專門用來發展像是資通訊、AI、資安這些高科技產業。再加上淡江大橋和輕軌這些重大交通建設的承諾，淡海，彷彿變成台灣下一個世代的經濟火車頭。
政府有野心，市場有資金，很多人直覺地認為，那些地主要發大財了。但是，事情真的這麼簡單嗎？現實可能比你想的還要複雜。
一道結界，兩種命運
在淡海新市鎮有一條無形的結界。一邊是荒煙蔓草，另一邊則是劃分好的整齊土地和大樓，所有的繁華跟建設都在這條結界前終止。1991年這條結界兩邊的地主同時收到公共設施保留地的公文，幾年後一期的地主順利區段徵收拿到抵價地，之後或是合建或是賣給建商，無論最終的獲利是多是少，但至少，他們能實現其完整價值的真實資產。
而二期一區的地主處境截然不同，他們已經經歷34年漫長而且不確定的等待，而且如今的這道曙光，他們並不陌生。2000年代中期，當時淡海新市鎮一期的開發已具雛形，房市也逐漸增溫。當時的政府（營建署）順勢開始規劃二期一區的開發，並且已經完成了初步的規劃草案，準備進入區段徵收的實質程序。當時許多地主都認為，等待終於要結束了。
然而，到了2008年，馬英九政府上台後，內政部以「暫緩辦理」為由，將整個二期一區的開發計畫擱置下來。官方給出的理由，主要是考量當時的房地產 market 景氣、避免供給過量，以及需要重新評估開發的必要性與財務計畫。
對地主而言，這無異於晴天霹靂。一個已經箭在弦上的計畫突然被喊停，意味著他們的等待將再次變得遙遙無期。這次的「暫緩開發」，是二期地主們在經歷了近二十年的等待後，第一次如此接近終點，卻又被推回原地的沉重打擊。
2012年的「淡海蔚鎮」：曇花一現的第二次曙光
經過了幾年的沉寂，到了2012年，希望的火光再次燃起。當時的政府為了實現「居住正義」、平抑大台北地區不斷高漲的房價，決定重啟淡海新市鎮的後期開發。
這次，政府的規劃比以往都更具體、更詳盡。這也就是您提供的**《擬定淡海新市鎮特定區第二期發展區第一開發區細部計畫案》**的由來。
- 宏大的藍圖：這份計畫書長達一百多頁，詳細規劃了655公頃土地的未來樣貌。計畫目標年訂為民國125年（西元2036年），預計容納11萬人口。
- 「淡海蔚鎮 (WELLTOWN)」的願景：計畫的核心理念是打造一個兼具「工作(WORK)」、「生態(ECO)」、「休閒(LEISURE)」、「低碳交通(LRT)」的優質市鎮。內容涵蓋了住宅區、商業區、產業專用區，以及完整的公園綠地、學校和交通網絡。
- 具體的承諾：計畫中明確提到了將採用「區段徵收」的方式進行開發，並預計在108年（西元2019年）完成工程施工。
這份計畫書的公布，對地主們來說意義重大。這不再是模糊的口號，而是一份由中央政府掛保證、有明確執行時程的官方藍圖。他們相信，這次是真的，三十年的犧牲終於要得到回報。
然而，歷史再次重演。這份看似完美的計畫，最終因為中央與地方政府的協調問題、財政籌措的困難，以及後續政治情勢的轉變，再次被擱置了下來。2012年的曙光，最終如曇花一現，計畫書束之高閣，開發案再次陷入沉寂。
早在2012年，一份同樣詳盡的官方開發藍圖就曾讓希望曇花一現，最終卻不了了之。現在「淡海科學城」的這道曙光至今仍有多道程序等待通過，誰都不知道最後的命運會是如何。
不只是「晚點發財」：被剝奪的生活品質
很多人可能會想，不過就是晚一點發財而已，似乎影響不大。但是如果你知道公共設施保留地背後代表的是什麼，那你可能就會有不一樣的看法了。一旦地主收到公共設施保留地這紙公文，那就代表政府看上你的土地了，然後你的土地完全不能興建任何我們一般認知中的「永久性建築」，翻修、改建都變得極為困難，這代表這些地主要在他們原本也許就已經老舊的房子裡一直撐到區段徵收後，才能離開那裡。
這中間可不可以賣？可以，但是是一個非常不合理、完全不符合市價的價格。簡單的說，他們跟鄰近新市鎮已徵收的一期土地，價格可以相差到數十倍。
更可怕的是在地主漫長的等待中，政府的公共建設投資也是停滯的。地主們承受的，不只是「不能發財」的經濟損失，更是生活品質被系統性剝奪的痛苦。
34年對政府來說只是一個建設的過程跟數字，但對地主來說代表的是一個世代。30歲拿到這筆錢跟64歲拿到這筆錢，這中間人生的意義是完全不同的，而且如今的34年只是看到曙光還不是盡頭。坦白說，被判處「無期徒刑」的犯人，在執行超過25年後，他們還有申請假釋的機會，而這些地主甚至連為他們的財產申請重獲自由的管道都沒有。
而在整個淡海新市鎮的地主中，二期一區的地主還不是最慘的。他們至少看過光，但其中還有一群地主，他們連光都沒看到過，那就是二期二區的地主。他們除了參與到1991年那份公共設施保留地的公文外，至今所有的計畫與他們一點關係都沒有，他們能夠解套的時間，至今依然是未解之謎。
全台的困境：「解編」不等於「解套」
說到這裡，你可能以為我只是在述說淡水小鎮裡少數地主的故事。但是如果我告訴你，全台灣在2011年面臨類似困境的土地一度曾高達25,714公頃，面積相當於台北市面積的95%。雖然這些年政府利用行政手段解編的主要方式直至2024年大幅的將面積減到6000多公頃。
但是解編並不代表地主解套。
簡單來說解編的意思是說，原本你的地是要做為公園或學校因此被列為公共設施保留地，現在政府解編了將你的土地劃為住宅地然後讓地主參與公辦市地重劃。這塊地不再因為都市計劃法的公共設施保留地而被限制開發，但是他換了平均地權條例的新法來綑綁地主，因為你的土地正在「區段徵收」，所以在開發期間禁止建築。這等於是說地主出了監獄，然後換到看守所。名義變了，政府帳面數字也變好看了，但地主依然陷入漫長等待。
但所謂的「解編」，並不是你想像中的那種完全的解放。雖然解編的本意是完全解除限制，然而政府在實際的操作上，卻是換了一種方法來繼續跟地主進行這場無止盡的遊戲。在許多現實的操作上，政府的作法，是先透過都市計畫程序，將你的土地從「公共設施保留地」變更為「住宅區」，解開了舊的枷鎖。但就在同一時間，它會立刻強制地主參與新的「公辦市地重劃」，再用另一套法律，將地主牢牢綁住。換句話說，地主只是從一座無期徒刑的監獄，換到了一座等待判決的看守所。名義變了，政府帳面上的數字也變好看了，但地主依然被困在漫長的等待中。
此處我說的比較簡單，雖然其間有一些本質的差異跟法律性質的改變，很難三言兩語說清楚。但是唯一不變的是地主的土地依然限建，同樣不知道所有的程序何時能走完。重點是這些過程中地主幾乎沒有說不的權利，更精確地說是地主可以說不，但政府不會理你。最可怕的是，上述所有的問題政府都沒有法定的期限。也就是說，政府一旦鎖定你的土地，他想拖多久，地主就得跟著等多久。
消失的「徵收時效」：無期限的愛
關於這些問題，其實台灣原本是有明確規定的。在民國62年的舊法中是規定劃設的保留地，政府應於十年內取得，若有特殊情形，經上級 government 核准，最多得延長五年。若政府「逾期不徵收，視為撤銷」。
一直到民國77年（1988年）《都市計畫法》的修法，直接取消掉了這個時效上的限制。主要的理由是固定的期限，無法配合都市發展的「長期性」與「不確定性」。因此，為了維護計畫的完整與彈性，所以取消了公共設施保留地的時效性。
說白了就是政府沒錢買，但是又想要，而且又不知道什麼時候會有錢；或是政府不知道你的土地何時才真正用到，但又覺得未來也許有用，先跟你預定的概念。至於什麼時候有錢或什麼時候用到，時間上完全取決於政府，時間是無期限的。**《大話西遊》**裡周星馳還會給愛加上一萬年的期限，而如今政府對土地的愛是無期限的。
蒼白無力的反制手段
地主在面對政府這份沉重又無期限的愛，有沒有反制手段？
有，那就是地主可以提出訴訟主張政府「怠於執行職務」。至於這個手段的成果是什麼？
在台北高等行政法院108年度訴字第1335號判決中，民眾主張一條位於台北市的道路用地，該計畫自民國60年 (1971年) 公告至今，歷時長達48年，但主管機關從未進行任何徵收或開闢行動。在這個官司的判決書中法院明確指出，如此長期的不行使徵收權，已經對人民的財產權構成了「過度侵害」，然後法院要求主管機關「應積極考量是否仍有開闢之必要，並作成具體處分」。
簡單來說，就是法院也覺得這是不對的，但是在法律條文確實沒有「規定」政府必須在什麼時候完成的情況下，法院也只能勸告政府深思熟慮，可不可以給民眾一個交代而已。
那其他像陳情、訴願等方式對個案提出異議，或透過民意代表、媒體及社會運動等方式，向行政與立法部門施壓。坦白說，這些方式的主導權都還是在政府手上。不能說這些作為毫E力，但是對於地主來說，在面對一個無時效的公共設施保留地法律條文前，這一切都顯得十分蒼白無力。
這麼多年來，在台灣的大法官釋憲中以及監察院的調查與糾正中，其實都曾多次明確指出這個無期限的條文已經「嚴重傷害憲法保障的人民生存與財產權」與「嚴重怠失」，並且要求政府立法改善。
我不能說政府完全沒有去試著改善，例如內政部於2013年11月開始「檢討變更不必要之公共設施保留地」，並且透過「政府公辦整體開發方式」，取得並開闢那些「仍有需要」的公共設施。但是即便如此，對於什麼是必要或是不必要的公共設施保留地，的最終話語權依舊掌握在政府手中。
而在立法的方面，至今還沒有《都市計畫法》的修正草案進入實質審議階段。
會製作這部影片，主要是我最近去參加淡海新市鎮的都市計畫公開展覽前座談會。在很多人以為是地主發大財、喜從天降的說明會中，我看到更多的是許多地主的無奈與疲憊，那是一種被希望反复折磨了三十四年後，依然換不到一個確定日期的煎熬。
更別說那些二期二區的地主，等待了34年，連看到一份屬於他們計畫圖的資格都沒有。
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